Participación por contrato. La participación como mecanismo contractual en las políticas sociales

El presente trabajo es uno de los estudios de investigación sobre los principales problemas económicos y

sociales que afectan a América Latina y el Caribe, auspiciados por el Instituto Interamericano para el

Desarrollo Social, (INDES).

RESUMEN EJECUTIVO

" Transaction cost economics poses the problem of economic organization as a
problem of contracting."  (Oliver E. Williamson The Economic Institutions of Capitalism, p. 20)

Este trabajo propone un marco para analizar lógica y ordenadamente un sinnúmero de observaciones y experiencias recogidas en la ejecución de los programas y proyectos en que se plasman las políticas sociales. También puede servir para sacar conclusiones prácticas, que serán de utilidad para los diseñadores de políticas y a los gerentes de programas sociales. Este marco se ha tomado de la teoría económica de los contratos, una rama de la economía relativamente reciente1, desarrollada en el contexto de la moderna economía industrial, que, junto a la nueva economía institucional, proporciona ideas para el tratamiento económico de las organizaciones en general y las del sector público en particular. Estas teorías están sirviendo para darle un substrato económico a la actual preocupación con la "governance" o gobernabilidad de los países, un tema que convoca a economistas, sociólogos y políticos en una colaboración muy productiva y relevante a los problemas tanto de las democracias maduras como las de reciente data.

El argumento parte de la sencilla proposición de que las políticas sociales que tienden a implicar y hacer participar activamente a los beneficiarios son como contratos, en los que las partes se comprometen a ciertas prestaciones y se ven afectadas por el tipo de dificultades e imprevistos que afectan a las partes en un contrato comercial. Al analizar estas circunstancias y las maneras de reaccionar ante ellas, encontramos que el paralelismo enriquece nuestra comprensión del proceso de ejecución de las políticas sociales y a la vez proporciona algunas pautas para la acción. La conclusión del ensayo pone de relieve la necesidad de adoptar una gerencia adaptativa para los programas y proyectos sociales, a la que se debe dotar de una potestad ejecutiva ("enforcement"), para hacer cumplir los compromisos adquiridos por las partes.

En el texto se habla indistintamente de políticas, programas y proyectos sociales. Es bueno que el lector conozca desde ahora cómo entendemos la relación de los tres conceptos. La política es el concepto más amplio, que abarca todo el conjunto de acciones que tienden a conseguir un resultado general, una nueva configuración de un sector: "política de vivienda", "política de salud", "política de ciencia y tecnología", etc. Estas políticas están diseñadas para conseguir sus objetivos finales en plazos más bien largos. Nosotros en cambio, hablamos de política en el contexto especial de la reforma social, que consideramos urgente, y la política por lo tanto se debe entender como un conjunto de acciones para cambiar en un plazo no largo, tres a cinco años a lo sumo, las características de un sector delimitado estrechamente, cuyas actividades afectan directamente la situación de los pobres. Por el contexto se verá que nos encontramos particularmente en políticas participativas, que de alguna manera exigen una activa cooperación de los beneficiarios.

Una política así se articula y despliega en programas, que con objetivos limitados, que se tratan de alcanzar con una variedad de medios y acciones concretas. Estas acciones concretas son los proyectos, que se caracterizan por tener objetivos y metas más localizados en el tiempo y en el espacio, para grupos humanos bien delimitados, y estar dirigidos a atender necesidades específicas. Cuando hablamos de unos y otros se debe entender que hablamos de todo el conjunto, política-programas-proyectos, como de una sola cosa. Al nivel de abstracción en que se mueve el ensayo se puede tolerar esta amalgama, aunque es preciso reconocer que en algunas aplicaciones prácticas la naturaleza contractual se visualiza mejor referida a un programa que a una política, o a un proyecto que a un programa.- Luis de Sebastian. -

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